TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-161/25
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Relaciones laborales encubiertas en contratos estatales de prestación de servicios
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 161 DE 2025
Referencia: Expediente CJU-6160
Asunto: conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones suscitado por la Sala Quinta de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá y el Juzgado 048 Administrativo de la misma ciudad.
Magistrada Ponente:
Paola Andrea Meneses Mosquera
Bogotá D. C., veinte (20) de febrero de dos mil veinticinco (2025)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el artículo 241.11 de la Constitución, dicta el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. Causa judicial. El 30 de julio de 2019, Dora Inés Castiblanco Castro presentó una demanda ordinaria laboral en contra de Fiduciaria La Previsora S.A., como administrador[a] del Patrimonio Autónomo Remanentes de la Caja de Previsión Social de Comunicaciones CAPRECOM EICE, Liquidado[1]. La demandante solicita que se declare que (i) entre las partes existió un contrato realidad de trabajo a término indefinido[2]; (ii) los servicios que prestó en favor de CAPRECOM fueron como trabajadora oficial, y (iii) la vinculación laboral se terminó por parte de la [demandada], de manera unilateral y sin justa causa[3], entre otras. Como consecuencia de dichas declaraciones, la actora pretende que se ordene el pago a su favor de prestaciones sociales, primas, bonificaciones, aumentos y otras acreencias laborales causad[as] en vigencia de todo el contrato realidad de trabajo[4], entre otras.
2. La señora Castiblanco Castro afirmó que trabajó aproximadamente cinco años para CAPRECOM y que siempre desempeñó el cargo de gestor de vida sana apoyando la gestión en el proceso de autorizaciones y aseguramiento para la territorial Bogotá Cundinamarca, razón por la cual, su vínculo laboral siempre lo fue propio de un trabajador oficial[5] (énfasis original). La demandante indicó que su vínculo con CAPRECOM se consolidó en virtud de la tercerización laboral con una Cooperativa de trabajo Asociado y sucesivos contratos de prestación de servicios[6]. En particular, precisó que (i) estuvo vinculada a CAPRECOM entre el 5 de mayo de 2011 y el 15 de junio de 2012 por la simple intermediación de COOPERAMOS CTA[7], y (ii) suscribió doce contratos de prestación de servicios directamente con CAPRECOM, entre el 1 de julio de 2012 y el 31 de enero de 2016[8]. Sin embargo, dicha entidad terminó por causa legal, más no justa, el contrato de trabajo de la demandante[9].
3. Actuaciones y postura de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral. El conocimiento del proceso fue asignado al Juzgado 005 Laboral del Circuito de Bogotá. Surtido el trámite ordinario laboral, por medio de la Sentencia del 21 de abril de 2021, la referida autoridad judicial declaró la existencia de un contrato de trabajo desde el 19 de junio de 2012 al 31 de enero de 2016[10] entre CAPRECOM y la señora Castiblanco Castro. En consecuencia, ordenó el reconocimiento y pago de prestaciones sociales legales y extralegales, junto con la indexación y el pago de aportes a seguridad social[11]. Inconformes con la decisión, las partes del proceso presentaron recurso de apelación y la demandada promovió el grado jurisdiccional de consulta en contra de la Sentencia del 21 de abril de 2021[12].
4. Por medio del auto de 9 de noviembre de 2022, al resolver los recursos y decidir sobre el grado jurisdiccional de consulta, la Sala Quinta de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá (i) declaró la nulidad de todo lo actuado desde la sentencia proferida por el Juzgado [005] Laboral del Circuito de Bogotá[13]; (ii) declaró su falta de jurisdicción para tramitar el asunto y (iii) remitió el expediente a los juzgados administrativos para lo de su competencia. En particular, el tribunal advirtió que (a) en la demanda se discute la validez [de un] acto administrativo [ ] y la legalidad de la modalidad de contratación; (b) el fundamento de las pretensiones se estructura en un contrato de prestación de servicios estatal; (c) el juez contencioso administrativo es el competente para validar si la labor contratada corresponde a una función que no puede realizarse con personal de planta o requiere conocimientos especializados, y (d) decidir sobre la controversia implica un juicio sobre la actuación de la entidad pública[14]. En consecuencia, la referida autoridad judicial concluyó que el presente asunto debe ser resuelto por la jurisdicción contencio[sa] administrativa[15]. El tribunal fundamentó su decisión en los artículos 104.2 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), 16 del Código General del Proceso (CGP) y 145 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (CPTSS), así como en jurisprudencia de la Corte Constitucional[16].
5. Actuaciones y postura de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Efectuado el nuevo reparto, el conocimiento del proceso le correspondió al Juzgado 048 Administrativo de Bogotá. Por medio del auto de 8 de noviembre de 2024, el juzgado (i) declaró su falta de jurisdicción para conocer del asunto; (ii) promovió conflicto negativo de competencia con el Tribunal Superior de Bogotá, y (iii) remitió el expediente a la Corte Constitucional. Al respecto, el juzgado afirmó que la naturaleza de la actividad que realizó [la demandante] no es equiparable a la de un cargo directivo[17] de CAPRECOM. Por lo tanto, las labores desempeñadas por la señora Castiblanco Castro no corresponde a las realizadas por un empleado público sino a la de un trabajador oficial[18]. Es más, el juzgado advirtió que al inicio de su vinculación [hubo] la presencia de intermediarios. En consecuencia, concluyó que es[e] despacho no es competente para conocer del asunto[19]. Esta autoridad judicial basó sus argumentos en el artículo 104 del CPACA, así como en jurisprudencia de la Corte Constitucional[20].
6. El 23 de enero de 2025, conforme al reparto efectuado en reunión virtual del 21 de enero del mismo año, el expediente fue remitido a la magistrada sustanciadora[21].
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
7. La Corte es competente para resolver el presente conflicto de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.
2. Delimitación del asunto objeto de decisión y metodología
8. La Sala Plena debe resolver la controversia entre la Sala Quinta de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá y el Juzgado 048 Administrativo de la misma ciudad, la cual versa sobre la competencia para conocer de la demanda presentada por Dora Inés Castiblanco Castro en contra de CAPRECOM. Para ese efecto, en primer lugar, la Sala verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará las reglas de competencia para conocer y decidir sobre las demandas instauradas en razón de presuntas relaciones laborales encubiertas por la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará la autoridad judicial que debe asumir el conocimiento del proceso (II.5 infra).
3. Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de competencia entre jurisdicciones
9. Presupuestos de los conflictos de competencia entre jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[22]. La Corte ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de controversias se configuren, es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[23], los cuales se explican en el siguiente cuadro:
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Tabla 1. Presupuestos de configuración de los conflictos de jurisdicciones |
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Subjetivo |
Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones.[24]. |
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Objetivo |
Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[25]. |
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Normativo |
Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[26]. |
10. El asunto de la referencia configura un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Esto es así por las siguientes razones:
10.1. Se cumple el presupuesto subjetivo. El conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales que pertenecen a distintas jurisdicciones. De un lado, la Sala Quinta de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, que integra la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral. De otro lado, el Juzgado 048 Administrativo de Bogotá, que forma parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo[27].
10.2. Se acredita el presupuesto objetivo. Las autoridades judiciales rechazan el conocimiento de la acción judicial presentada por Dora Inés Castiblanco Castro en contra de CAPRECOM, en la que pretende el reconocimiento de una relación laboral presuntamente encubierta por medio de la sucesiva celebración de contratos de prestación de servicios, la cual debe resolverse por un trámite de naturaleza judicial.
10.3. Se satisface el presupuesto normativo. Ambas autoridades judiciales expusieron las razones de índole legal y jurisprudencial por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (pár. 4 y 5 supra).
4. Competencia para conocer de las controversias en las que se solicita el reconocimiento de una relación laboral presuntamente encubierta en contratos estatales de prestación de servicios. Reiteración de jurisprudencia
11. En el Auto 492 de 2021[28], la Sala Plena concluyó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer y decidir de fondo los procesos promovidos para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado. Esto, por dos razones. Primero, en estos procesos se cuestiona la legalidad de contratos de prestación de servicios suscritos por entidades públicas (contratos estatales) cuya revisión, conforme al artículo 32 de la Ley 80 de 1993, así como al inciso primero y al numeral 2 del artículo 104 del CPACA, es competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Segundo, en estos procesos se controvierte la validez de actos administrativos por medio de los cuales la entidad negó la existencia de una relación laboral y la solicitud de pago de acreencias laborales. Por lo anterior, el objeto del proceso es determinar si se configuró una relación laboral con el Estado, por medio de uno[29] o varios contratos de prestación de servicios, lo cual implica un juicio sobre la actuación de la entidad pública. Por otra parte, la Sala aclaró que los criterios orgánico y funcional no son relevantes para estos casos, habida cuenta de que se trata de evaluar (i) la actuación desplegada por entidades públicas en la suscripción de (ii) contratos de naturaleza distinta a una vinculación laboral.
12. En el Auto 901 de 2021[30], la Sala Plena de la Corte Constitucional reiteró que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer las controversias en las cuales se cuestiona la legalidad de actuaciones de la administración, como los contratos de prestación de servicios celebrados por una entidad pública. Lo anterior, porque (i) es la jurisdicción que el ordenamiento jurídico ha habilitado para controlar y revisar los contratos estatales y determinar la calificación de la naturaleza jurídica del vínculo laboral que une al contratista con la administración y (ii) dispone de mecanismos de defensa idóneos para controvertir la existencia de posibles contratos laborales de prestación de servicios con el Estado.
13. Ahora bien, en el Auto 853 de 2023[31], la Corte estudió un conflicto entre jurisdicciones originado en una demanda ordinaria laboral promovida por un particular en contra de CAPRECOM. En esa oportunidad, la vinculación de la demandante con la accionada tuvo origen en contratos de prestación de servicios celebrados directamente por las partes, así como por intermedio de Cooperativas de Trabajo Asociado y Empresas Temporales de Servicios. Al resolver el caso concreto, esta Corporación reiteró la regla de decisión del referido Auto 492 de 2021. En todo caso, precisó que (i) si bien los hechos del presente análisis involucran a una Cooperativa de Trabajo Asociado, entidad con la que inicialmente la demandante habría suscrito un contrato, lo cierto es que dicha circunstancia no impide que sea el juez contencioso administrativo quien dirima el caso[32], y (ii) esta Corporación se ha basado en la pretensión de demostrar la existencia de una relación laboral oculta mediante contratos de prestación de servicios, sin que la modalidad en la suscripción de estos contratos sea concluyente al determinar la jurisdicción competente[33].
5. Caso concreto
14. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el proceso sub examine. La Sala Plena concluye que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para decidir la demanda interpuesta por Dora Inés Castiblanco Castro en contra de CAPRECOM. Esto, porque la demandante (i) afirma haber prestado sus servicios por medio de la suscripción de sucesivos contratos estatales de prestación de servicios con CAPRECOM y (ii) pretende el reconocimiento de una relación laboral por los servicios prestados a dicha entidad. En tal sentido, el objeto de la controversia sub examine es determinar si se configuró la relación laboral alegada por la demandante de manera encubierta a través de la suscripción sucesiva de contratos de prestación de servicios con el Estado. Lo anterior implica un juicio sobre la legalidad de los contratos de prestación de servicios suscritos por la demandante con la entidad demandada, lo que, de acuerdo con la regla de decisión contenida en el Auto 492 de 2021, es competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
15. Por lo demás, esta Sala insiste en que (i) si bien los hechos del presente análisis involucran a una Cooperativa de Trabajo Asociado, entidad con la que inicialmente la demandante habría suscrito un contrato, lo cierto es que dicha circunstancia no impide que sea el juez contencioso administrativo quien dirima el caso[34], y (ii) esta Corporación se ha basado en la pretensión de demostrar la existencia de una relación laboral oculta mediante contratos de prestación de servicios, sin que la modalidad en la suscripción de estos contratos sea concluyente al determinar la jurisdicción competente[35].
16. Con fundamento en lo anterior, la Sala Plena dirime este conflicto de jurisdicciones en el sentido de declarar que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer del proceso judicial sub examine. En consecuencia, esta Sala ordenará el envío del expediente CJU-6160 al Juzgado 048 de Bogotá, para que continúe con las diligencias y para que comunique la presente decisión a los interesados en el trámite, al Juzgado 005 Laboral del Circuito de Bogotá y a la Sala Quinta de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá.
17. Regla de decisión: [d]e conformidad con el artículo 104 del CPACA, la jurisdicción contencio[sa] administrativa es la competente para conocer y decidir de fondo un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado[36]
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
Primero. DIRIMIR el conflicto de competencia entre jurisdicciones suscitado por la Sala Quinta de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá y el Juzgado 048 Administrativo de la misma ciudad, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 048 Administrativo de Bogotá es la autoridad competente para conocer de la demanda presentada por Dora Inés Castiblanco Castro en contra de CAPRECOM.
Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-6160 al Juzgado 048 Administrativo de Bogotá para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite, al Juzgado 005 Laboral del Circuito de Bogotá y a la Sala Quinta de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase,
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Presidente
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
MIGUEL POLO ROSERO
Magistrado
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
Ausente con permiso
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital, 001 11001 31 05 005 2019 00513 00pdf.pdf, p. 5.
[2] Ib.
[3] Ib., p. 6.
[4] Ib., p. 7.
[5] Ib., p. 18.
[6] Ib., p. 8.
[7] Ib.
[8] Ib., p. 9-10.
[9] Ib., p. 10.
[10] Expediente digital, 05 2019 00513 01 - remite por competencia contrato realidad - contrato de prestacion de servicios contra el estadopdf.pdf, p. 3.
[11] Ib.
[12] Ib., p. 3-4.
[13] Ib., p. 8.
[14] Ib., p. 8.
[15] Ib., p. 7.
[16] En particular, el tribunal refirió los autos 492 de 2021 y 406 de 2022.
[17] Expediente digital, 004AUTOPROPONECO_2024120provocaconflipdf.pdf, p. 4.
[18] Ib.
[19] Ib.
[20] En particular, el juzgado refirió los autos 1140 y 1528 de 2024.
[21] Expediente Digital. Documento 03CJU-6160 Constancia de Repartopdf.pdf.
[22] Corte Constitucional, auto 345 de 2018. Reiterado, entre otros, en los autos 041 de 2021, 233 de 2020 y 155 de 2019.
[23] Corte Constitucional, auto 155 de 2019. Reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[24] Corte Constitucional, Auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el Auto 155 de 2019. En similar sentido, ver el Auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018.
[25] Corte Constitucional, Auto 041 de 2021. Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional.
[26] Id.
[27] Tales conclusiones encuentran fundamento normativo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constitución Política y el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, particularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: // I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: ( ) // 2. Tribunales Superiores de Distrito Judicial; // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: ( ) 3. Juzgados Administrativos.
[28] CJU-317, reiterado, entre otros en el Auto 676 de 2021 (CJU-300). La Corte Constitucional examinó el conflicto de jurisdicciones entre un juzgado administrativo y uno laboral. Esto, con ocasión de la demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por el demandante, en contra de una entidad territorial, con la finalidad de que se declare la nulidad del acto administrativo por medio del cual se negó el reconocimiento de una relación laboral, y que se condene al ente demandado al pago de las acreencias laborales reclamadas. El demandante aseguró que prestó sus servicios por medio de distintos contratos de orden de prestación de servicios.
[29] En el Auto 2722 de 2023, la Corte Constitucional precisó que es clara la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para juzgar los litigios que involucren a los contratistas de las entidades públicas con estos, con el fin de calificar la naturaleza de la relación contractual, sin importar si esta se enmarcó en uno o varios contratos de prestación de servicios profesionales, que pueden o no ser sucesivos (énfasis añadido).
[30] CJU-154. La Corte Constitucional examinó el conflicto de jurisdicciones entre un juzgado laboral y uno administrativo. Esto, con ocasión de la demanda ordinaria laboral instaurada por el demandante, en contra de una ESE, por medio de la cual pretendía que se declarara que existió un contrato de trabajo durante 7 periodos diferentes de prestación de servicios ( ).
[31] CJU-2499.
[32] Auto 853 de 2023 (CJU-2499). Cfr. Auto 785 de 2022 (CJU-999).
[33] Ib. Cfr. Auto 738 de 2022 (CJU-1438).
[34] Auto 853 de 2023 (CJU-2499). Cfr. Auto 785 de 2022 (CJU-999)
[35] Ib. Cfr. Auto 738 de 2022 (CJU-1438)
[36] Auto 492 de 2021 (CJU-317).